(Frase leída en un protector de pantalla de computadora.)

El Presupuesto Público es un mecanismo muy importante en toda sociedad democrática. La ciudadanía espera que los recursos públicos, obtenidos en su mayoría por impuestos directos o indirectos, sean bien utilizados. Esto constituye la otra cara de la medalla del principio democrático «no tax without representation» que sustentó la revolución americana dos siglos atrás.

 Es también una herramienta fundamental para el desarrollo porque sustenta materialmente los objetivos y programas de gobierno. Cualquier actividad que se lleve a cabo requiere planificar las acciones y los gastos que ello demanda, y todas las empresas formales, instituciones, ONGs, planifican sus acciones futuras y las expresan en estimaciones de ingresos y gastos.

 Sin embargo, este gobierno aprueba presupuestos a sabiendas de que no los va a cumplir, para cumplir una formalidad constitucional, mientras luego gasta en otra cosa sin rendirle cuentas a nadie. De esta manera, el Presupuesto se convierte en una formalidad inútil para promover el desarrollo.

 El procedimiento de elaboración del Presupuesto

 La elaboración del Presupuesto se hace cada año desde mayo, debiendo cada institución pública elaborar su anteproyecto. Sin embargo, las normas para elaborar el Presupuesto están perfectamente parametradas: las remuneraciones tienen que repetir la ejecución del mes de mayo (no se pueden presupuestar plazas adicionales por ningún motivo) y los bienes y servicios la misma cantidad del mes, más un porcentaje fijo por inflación. No existe ningún mecanismo para verificar cuántos recursos son necesarios para realizar qué actividades o qué metas, y de esa manera ha pasado en los últimos años que más de una vez los hospitales no tienen cómo pagar la luz o se financian instituciones que se encuentran prácticamente desactivadas pero siguen funcionando por inercia, como COOPOP o el INADUR.

 Posteriormente, ese Presupuesto es consolidado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Su labor: asegurarse de que nadie haya incluido algo que no debe, y "dorar la píldora", reformulando el proyecto para que quede presentable ante la opinión pública.

 A continuación sigue la presentación de los ministros ante la Comisión de Presupuesto. Pero, a pesar de que se les entregan por anticipado preguntas específicas con requerimientos de información, ellos no informan sobre lo que se les solicita. Terminado este trámite, la dócil mayoría de la Comisión de Presupuesto procede a aprobar lo que mandó el MEF.

Los mecanismos para manejar arbitrariamente el Presupuesto

 Esta falta de seguimiento y control presupuestario, se suma a la existencia de tres mecanismos en el Presupuesto que otorgan gran flexibilidad al gobierno en el manejo de los recursos.

 Un primer mecanismo es el criterio del «presupuesto tope». Según éste, el Presupuesto es solamente una autorización máxima de gasto, pudiendo el gobierno gastar menos, mucho menos, todo lo menos que quiera. Lo que el gobierno ha hecho es, entonces, hacer aprobar un presupuesto alto, con el fin de asegurarse un alto margen de maniobra.

 El propio gobierno informó que en 1996 gastó 2 mil millones de soles menos de lo presupuestado legalmente. ¡2 mil millones de soles menos! Adicionalmente, en términos reales el gasto fue menor en otros 600 millones debido a que la inflación, en vez del 8,5% supuesto fue de 11%. El enfriamiento no era de extrañar

 ¿Se imagina alguien lo que pasaría si en su empresa o proyecto presupuesta cifras muy superiores a las necesarias o posibles, para luego ir gastando mucho menos? Simplemente, que el Presupuesto deja de ser una herramienta para la gestión. Y eso es lo que pasa con el Presupuesto público.

 El manejo presupuestal efectivo se hace mediante el «Comité de Caja» que programa los gastos mensuales, sin tener en cuenta el Presupuesto aprobado ni cuenta con participación de parlamentarios que permitan fiscalizarlo, y que entrega información que no permite fiscalizar los gastos efectivos en relación al Presupuesto.

 El segundo mecanismo de flexibilización presupuestal es la llamada «reserva financiera», que el gobierno utiliza para gastar en lo que mejor le parezca, sin necesidad de obtener la aprobación del Congreso ni de informar a la opinión pública. Para 1996, ¡se aprobó una reserva financiera de 1,345 millones de soles y para 1997 una de 1,371 millones de soles! Una cantidad evidentemente gigantesca. Estos fondos son usados por el gobierno libremente, y ni siquiera entrega adecuada información al respecto.

 Finalmente, el tercer mecanismo son los «Decretos de Urgencia». En 1997, se ha añadido nada menos que 4,518 millones de soles al Presupuesto mediante este mecanismo, el 81 por ciento de los cuales corresponde a pago de la deuda. ¿Es que a fines de 1996 no se conocía que estos pagos se iban a realizar? Por supuesto que sí: al menos 3,300 millones se usaron para pagar la «cuota inicial» del Plan Brady, y otros 345 millones para comprar los Bonos del Tesoro norteamericano que bajo este arreglo se entregan como garantía. Desde julio de 1995 se conocía qué opciones de refinanciación había escogido cada banco y, con ello, cuánto había que pagar. Pero el gobierno decidió no incorporar estos gastos al Presupuesto, seguramente porque al reconocer que había un elevado pago por la deuda hubiera resaltado que el asunto no era tan buen negocio después de todo, y se hubiera notado la prioridad que se da a este pago.

 Recentralización trunca y caos

 Una de las dimensiones del Presupuesto que podría ser más importante es la geográfica. El Presupuesto debería ser un instrumento de descentralización económica, que priorizara a las regiones más atrasadas. Es conocido que el gasto público en el Perú se encuentra entre los más centralizados de América Latina, con apenas un 3 por ciento del mismo destinado a los gobiernos locales, mientras ese porcentaje puede alcanzar el 50 por ciento en Colombia o Chile. Pero queremos en esta oportunidad referirnos a otro problema: la recentralización trunca ha dado como resultado que ni siquiera sepamos cuánto gasta el Estado en cada departamento o región del país.

 ¿Cuánto gasta el Estado en Huancavelica, para referirnos al departamento que ha ganado recientemente notoriedad? ¿Cuánto ha gastado en 1996 o piensa gastar en 1998? El Presupuesto no lo dice. No lo dice porque el Presupuesto es una mixtura de lo centralizado con lo desconcentrado (a los llamados Consejos Transitorios de Administración Regional, dependientes del Ejecutivo central, no se les puede llamar organismos descentralizados). Algunos rubros, como educación o salud, son presupuestados regionalmente y administrados por los CTAR. Pero otros organismos que realizan obras en las regiones, como FONCODES, PRONAA, INADE y muchos otros operan centralizadamente. Además, ni siquiera todo el presupuesto de salud o de educación es regionalizado: tanto los proyectos de endeudamiento externo como algunos programas especiales (caso del llamado Programa de Mejora del Gasto Social Básico) se manejan centralizadamente aunque se destinan fundamentalmente a las regiones.

 Sucede así que, por ejemplo, las regiones de salud tienen que administrar dos, tres y hasta cuatro presupuestos diferenciados, con mecanismos y reglas diferentes: uno por el gobierno regional, otro por el Programa Salud Básica para Todos, otro por el programa de Administración Compartida, y además reciben equipos o mejoran sus establecimientos con dinero del Programa de Fortalecimiento del Sector Salud, etc. De esta manera, se torna imposible saber si el Presupuesto favorece a las regiones o promueve la concentración, se impide una fiscalización regional de los gastos y se genera un caos administrativo.

 Nadie sabe si se gastó lo que se aprobó

 Cualquier persona que tenga una empresa o un proyecto de cualquier tipo, sabe que una vez hecho el Presupuesto, tiene que realizar un seguimiento permanente del mismo, para ver si está cumpliendo con lo que presupuestó y realizar los ajustes correspondientes.

 El gobierno no lo hace. Por lo menos no lo hace de manera adecuada. O no entrega la información. Por ejemplo, se quiere saber cuánto gastó en educación en 1995, o en el primer semestre de 1997: el país no lo sabe. ¿Cuánto gastó en salud? El país no lo sabe. Existe una separación entre el sistema de presupuesto y el sistema de entrega de fondos y rendición de cuentas que impide tener información adecuada al respecto.

 ¿Cómo se manejan en realidad los gastos del gobierno? Por un lado, están los recortes, que los deciden el vice­ministro Jaililie y su Comité de Caja. Ellos son los que realmente deciden cuánto se va a otorgar a cada organismo público, mes a mes. Por otro lado, están el presidente Fujimori y el ministro Camet, que deciden pagar tal deuda o iniciar tal obra pública. De tal manera que el Presupuesto real, la verdadera decisión en materia presupuestal, radica allí y no en el Congreso.

 La Cuenta General de la República correspondiente al año 1995, aún no ha sido aprobada. No hay rendición de cuentas. Se supone que el Presupuesto para 1997 está todo relacionado a metas físicas, pero no existe real capacidad de planificación en los ministerios y organismos públicos para hacer el seguimiento requerido.

 El Presupuesto incompleto

 De acuerdo a la actual Ley Marco del Presupuesto Público, éste debe incluir a todas las instituciones públicas, y debe ser un presupuesto equilibrado.

 Sin embargo, el pesupuesto presentado, al igual que en años anteriores, no considera la totalidad de los ingresos por privatización, ni considera al FONAVI, la SUNAT, la SUNAD, la SBS, la CONASEV, entre otros organismos públicos. Tales instituciones disfrutan en términos presupuestales de un privilegio de que no goza ningún poder del Estado, ni el Legislativo ni el Judicial. Violan, asimismo, el principio de Caja Unica que es básico en materia presupuestal.

 No se trata aquí de restarles autonomía a estos organismos, que tienen normas constitucionales y/o legales propias. Tal autonomía, sin embargo, no impide que su presupuesto sea conocido por la opinión pública y sea incorporado al Presupuesto nacional, tal cual ellos mismos lo formulen.

 Particularmente importantes son los fondos de la privatización, que a la fecha exceden los 3 mil millones de dólares. ¿Cuánto se prevé que va a ingresar al Estado por ese motivo el próximo año? ¿Cuanto va a gastar la COPRI en sus propias actividades y qué va a hacer con el resto? En este caso, por cierto, no se trata de un organismo con rango constitucional autónomo, como sí lo tienen algunas de las otras instituciones.

 El Presupuesto y la política económica

 La política fiscal, es decir los impuestos y gastos del gobierno, tienen una gran importancia sobre el comportamiento de la economía. El gobierno logró una reactivación acelerada de la economía en 1994­95 con un fuerte gasto en obras públicas, y una recesión con su recorte en 1996. Actualmente, desde diversas posiciones se muestra preocupación porque se haya iniciado una nueva «ola de gasto», debido a un adelanto de la jornada electoral. 

Curiosamente, sin embargo, estas fuertes variaciones en la política fiscal no pasan por el Presupuesto. Se producen de facto y se convalidan legalmente a posteriori. Estilo Fujimori: hacer primero, anunciar después.

 Para 1997, se presentó un Presupuesto que incluía un superávit primario (ingresos corrientes menos gastos sin deuda externa) de 1,250 millones de soles, 0.7% del PBI, cuando se sabía que por exigencias de la Carta de Intención ese superávit tenía que ser 1.3% del PBI. No extraña a nadie que, de existir un conflicto entre lo que dice el Presupuesto aprobado por el Congreso y lo que dice la Carta de Intención suscrita con el Fondo Monetario Internacional, se imponga esta última.

 En términos generales, la aprobación del Presupuesto debería ser la oportunidad para debatir no solamente en qué se gastan los fondos públicos, sino también la política tributaria y arancelaria, que constituyen el sustento de los ingresos ficales. Tampoco esto sucede. Se modificó la estructura arancelaria, con rebaja de las tasas de 15% y 25% a 12% y 20%, combinada con la imposición de sobretasas de 5% a productos agrícolas; se exoneró de impuestos a insumos agrícolas; se anuncian medidas promocionales al sector minero mediante la devolución anticipada del IGV; se reforma el Impuesto a los Activos; y todas esas decisiones se toman en instancias ajenas al debate presupuestal.

 Presupuesto y macroeconomía

 Para 1998 el Presupuesto plantea un PBI de US$ 67 mil millones de dólares, a pesar de que es evidente y ha sido reconocido por el gobierno mismo que esa cifra está totalmente inflada. Especialistas consideran que el PBI estaría alrededor de 48 mil millones de dólares (cifra incluso mencionada por el Presidente del BCR). La propia vice­ministra de Economía ofreció dos años atrás que en tres meses estaría terminado el nuevo estudio del PBI. El año pasado el ministro Camet prometió una nueva cifra en un mes, pero ya anunció que el cambio sólo sería de un 15%, lo que dista mucho de la verdadera magnitud de sobrevaluación existente. Ahora, cuatro años después de que se anunciara que se calcularía un nuevo PBI y de decenas de anuncios indicando que estaría listo en unos meses, el ministro Camet ha dicho que no puede decir una fecha precisa y que, además, es posible que el PBI no esté sobreestimado.

 No se puede tratar este proceso sino como una burla al país. Si no hay exactitud en las cifras, al menos podrían anunciarse cifras preliminares. Por el contrario, se presentan cifras notoriamiente falsas, como si fueran ciertas.

 Las razones de la mentira son varias: reducir el cálculo de la presión tributaria, para mantener impuestos selectivos altos con el pretexto de una prolongada «situación excepcional», y también mantener bajo el cálculo del déficit externo en cuenta corriente, que preocupa a los inversionistas extranjeros. Esto tuvo un costo: hacer aparecer la situación del país mejor de lo que es, lo que restaba condiciones de negociación de la deuda externa. Pero como eso ya pasó, ahora no hay presión alguna para que se diga la verdad.

 Cansancio en el debate

 A medida que han pasado los años, se ha generado un cansancio en el debate nacional sobre el Presupuesto. 

Para los especialistas, el problema es que, cómo el Pesupuesto que se apruebe realmente no nos dice nada acerca del futuro, porque luego se aplica un manejo igualmente arbitrario, no tiene mucho sentido preocuparnos por lo que se apruebe en diciembre. Las revistas especializadas en economía, que llegan a una decena si incluimos los informes especializados para empresas (que sólo circulan bajo suscripción) dan poca o ninguna importancia al Presupuesto: ya saben que no es relevante. 

Para el público, el debate es ininteligible, con cifras y datos que no se llega a entender. Todos esperamos con expectativa los 28 de julio, cuando el presidente anuncia su futura política y, como en este año, anuncia nuevas acciones del gobierno que comprometen el Presupuesto. Pero nadie pretende que el Presupuesto aprobado en diciembre traiga ninguna novedad, sólo cifras que sustenten la continuación de lo mismo.

 La oposición se enfrenta a un dilema que no ha sido suficientemente explicitado: pedir que se amplíe el Presupuesto, con el objetivo de atender las crecientes demandas sociales insatisfechas, es realmente pedir que se amplíe el margen de acción del gobierno, ya que no existe obligación de que realmente se gaste lo presupuestado.

 El verdadero problema es otro: hay que cambiar todo el sistema de aprobación y manejo presupuestal. Teniendo ribetes técnicos, el asunto es sobre todo político: la necesidad de transparencia en los actos del gobierno y de democracia en la aprobación de sus gastos.