Ella fue insinuada por el presidente Mahuad cuando asumió el cargo, al anunciar su disposición a seguir buscando, desde su perspectiva, «soluciones apropiadas» y «fórmulas viables» para superar el diferendo.

Las iniciativas consecuentes se han traducido en la reactivación de la diplomacia presidencial. Hasta ahora los presidentes Fujimori y Mahuad han realizado lo que podría denominarse una reunión de reconocimiento y reactivación -Asunción- y una de trabajo y evaluación -Panamá-, previéndose una tercera en Brasilia.

En al ámbito sustantivo la innovación se refiere a la presentación al Perú y a los garantes de una anunciada «contrapropuesta» ecuatoriana, probablemente relativa al ámbito territorial y fluvial. Esta, bajo un formato menos rígido debió haber sido discutida en el extensísimo encuentro entre los dos presidentes en los márgenes de la reciente cumbre del Grupo de Río

En el ámbito estratégico la novedad consiste en la formalización de una nueva zona desmilitarizada en la oreja del Cenepa: la «zona de control y vigilancia» solicitada conjuntamente por Perú y Ecuador a la MOMEP luego de una infiltración de tropas ecuatorianas en la vertiente oriental de la Cordillera del Cóndor.

Al innovar el proceso como producto de la recuperación de la iniciativa diplomática y el uso político de la fuerza militar, el gobierno ecuatoriano no sólo dilata la conclusión de las negociaciones (cuyo plazo original -el 30 de mayo, considerado luego sólo como referencial- se ha vencido con largueza), sino que lo hace con un mejor sustento ciudadano.

En efecto, la elección del presidente Mahuad, dentro de las precariedades de la vida política ecuatoriana, cierra la sombra de ilegitimidad que se cernía sobre su antecesor. En cambio en el Perú la inestabilidad política se agudiza gracias a la decisión gubernamental de forzar, contra el Derecho y la voluntad popular, la posibilidad de una segunda reelección presidencial, lo que resta legitimidad a la acción futura del jefe de Estado e impacta directamente en la calidad de la diplomacia presidencial.

A pesar de que estos hechos constituyen hoy ventajas relativas de la parte ecuatoriana, según algunos éstas resultarían sólo marginales si se considera la situación actual del proceso.

En la medida en que sus dos capítulos periféricos han culminado con éxito -reflejado en sendos proyectos de acuerdo de integración fronteriza y medidas de fomento de la confianza-, y de que de los dos capítulos sustantivos, el principal -referido a la «fijación en el terreno de la frontera terrestre»- se percibe como orientado a concordar con la posición peruana según los «pareceres» de los grupos técnico-jurídicos, resulta extremadamente difícil que la culminación de la ejecución del Protocolo de Río y sus instrumentos complementarios pueda ser seriamente cuestionada por las mencionadas innovaciones ecuatorianas.

Esta certeza puede ser mellada tanto desde el punto de vista procesal como de los márgenes de flexibilidad en que puede fluctuar la posición peruana como efecto de la condenable infiltración militar ecuatoriana.

En lo que respecta al ámbito demarcatorio, debe recordarse que los «pareceres» emitidos por los grupos técnico-jurídicos no son formalmente vinculantes a pesar de su peso moral, político y jurisprudencial. Por lo demás, esas opiniones deben ser evaluadas por una comisión peruano-ecuatoriana (en la que obviamente no existe consenso sobre los mismos), la que a su vez debe presentar sus recomendaciones a los gobiernos del Perú y el Ecuador.

En otras palabras, si nos atenemos a las propias normas del proceso -que incluye la admisión de sugerencias formales de parte de los garantes en caso de estancamiento-, la dimensión consensual no puede ser obviada en ninguna instancia.

Esta tarea, de por sí compleja, puede complicarse aún más en tanto la parte ecuatoriana insista en reclamar al más alto nivel lo que -en la percepción del presidente Mahuad- «les pertenece», al tiempo que ratifica la importancia formal de los «pareceres». La diplomacia presidencial debería contribuir a desatar estos nudos y apurar el proceso, aunque últimamente ha confirmado la subsistencia de diferencias de carácter sustantivo que reclaman tanto soluciones «imaginativas» como su impacto en los respectivos frentes internos.

A mejorar la fundamentación de este punto ha contribuido la reciente infiltración militar ecuatoriana en la oreja del Cenepa, así como el implícito aval otorgado a la misma por las autoridades de ese país que consideraron que estando, según su perspectiva, el área en cuestión el posicionamiento de sus tropas no podía ser considerado como intrusivo.

Ese modus operandi, por no hablar de una estrategia, ha sido convalidado sin demasiada resistencia peruana con la institucionalización de la «zona de control y vigilancia» que, aunque «temporal» y «excepcional», desmerece el ejercicio de la soberanía nacional en la periferia de la oreja del Cenepa. La «zona» amplía en los hechos, aunque bajo otros términos, la neutralización de la zona desmilitarizada que en 1995 se convino tras un conflicto militar efectivo y de su término bajo una ambigua correlación de fuerzas en el área.

En consecuencia, podría esperarse que la «contrapropuesta» -o su formato alternativo- que el presidente Mahuad anunció en el campo diplomático, insista de alguna manera en cuestionar el estatus de la zona, aunque no pueda cuestionar los «pareceres». Asimismo, en reclamar mayores facilidades para el acceso fluvial.

La única razón que podría avalar la tolerancia peruana sería la mutua convicción sobre la determinación de las partes para arribar a una solución en el corto plazo y que ésta se encuentre, objetivamente, al alcance de la mano. De no ser así, el Ecuador -y el proceso- corre el riesgo de que nuestras autoridades no se muestren tan flexibles como reclaman las circunstancias en la concertación del tratado de comercio y navegación (sobre el cual nada se ha comunicado a la opinión pública).

Si la llave de la negociación consiste en demarcar la frontera en el ámbito del Protocolo y de sus instrumentos complementarios (lo que, según el artículo 9, implica la facultad de mutuo otorgamiento de pequeñas compensaciones territoriales con fines operativos) a cambio de las mejores facilidades de acceso ecuatoriano al Amazonas, la irritación que produce el fondo y la manera del cuestionamiento territorial ecuatoriano podría ser más funcional a una interpretación restrictiva del ejercicio de la soberanía y la jurisdicción nacionales. Ello minimizaría las posibilidades de negociar, por ejemplo, alguna zona franca fluvial u otras facilidades parecidas en beneficio ecuatoriano.

Teniendo en cuenta que las negociaciones podían rigidizarse, la infiltración de tropa ecuatoriana debió ser militar y diplomáticamente resistida con mayor energía. De haber reaccionado de esta manera, nuestras fuerzas armadas -posicionándose en la zona sin llegar necesariamente a un conflicto- habrían cumplido mejor y más visiblemente con su objetivo y nuestra diplomacia habría ganado margen de acción para negociar con mayor flexibilidad en el ámbito fluvial.

En lugar de ello se ha permitido que la fuerza armada ecuatoriana fortalezca su rol nacional a costa de debilitar el proceso internacional, y de que pueda concluir que vulnerar territorio peruano sin costo alguno, obteniendo además el premio de la neutralización de parte del área materia del diferendo, puede ser rentable en el futuro.

Por su lado, la autoridad política ecuatoriana puede ilusionarse con el hecho de que, en un escenario diplomático-militar, el Perú sólo reaccionará diplomáticamente influenciado por la esperanza de concluir un acuerdo a la brevedad. De allí que resulte necesario, ahora que ha concluido la separación de fuerzas, corregir ese error cancelando la zona de control y vigilancia, que ya cumplió sus fines, y sustituyéndola por un área de trabajo coordinado para el desminado de la zona.

Pero si la autoridad ecuatoriana ha podido innovar el proceso negociador recurriendo al uso limitado y focalizado de la fuerza como paso previo a la acción diplomática -prefigurando así un patrón que tiende a reproducir, en menor escala, los hechos y consecuencias de 1995-, la autoridad peruana lo ha hecho también, aunque exclusivamente por la vía diplomática.

En efecto, recurriendo a esa vía se inició en noviembre último, con la Declaración de Brasilia, la denominada segunda etapa negociadora. Esta fijó los cuatro «nuevos» acápites de la negociación integral -que no son otros que los contenidos en las propuestas del presidente Fujimori realizadas en 1991-1992- luego de que nuestra Cancillería declarase, fuera del proceso formal, que el planteamiento ecuatoriano -originalmente aceptado como «impasse»- de discutir un «acceso libre y soberano» era «improcedente» e «inaceptable».

Aunque el contenido de ese pronunciamiento era jurídicamente incuestionable y políticamente imprescindible (nunca debió ser admitido como «impasse», su planteamiento en un ámbito externo al proceso negociador strictu senso no sólo cambió la estructura de las negociaciones sino que, probablemente, arriesgó su continuidad.

Pero al innovarse el proceso -en cuyo ámbito se han producido ahora los «pareceres»-, la Cancillería asumió la iniciativa y ganó un margen de negociación ahora disminuido por las consecuencias diplomáticas de la infiltración ecuatoriana.

Lo extraordinario de este proceso de marchas, contramarchas e innovaciones unilateralmente inducidas es que, a lo largo de tres años y medio, hemos avanzado sustantivamente hacia una solución definitiva luego de un conflicto limitado que pudo, más bien, producir la consagración de una «paz armada» como alternativa.

En ello el compromiso de las partes y de los garantes no ha tenido parangón desde los años 40. Sin embargo, asumiendo que nos encontramos en el tramo final del proceso, debe tenerse presente que ésta suele ser la etapa más delicada de la solución de conflictos de fuerte arraigo histórico. En esta suelen reflotar las fuerzas que, con más vehemencia, no desean el compromiso, que se manifiestan irracionalmente elevando a último momento el precio político del compromiso diplomático, induciendo abiertamente al uso de la fuerza o amenazando con el empleo de la misma.

En el ámbito interno, los sectores ultranacionalistas civiles y militares o parte de los sectores de oposición seria y sistemáticamente agraviados por un gobierno autocrático encuentran en este tramo un momento adecuado para actuar o incrementar su influencia.

En el caso peruano-ecuatoriano estas fuerzas irracionales no se originan sin embargo en la mayoría de la población. En el Perú la mayor parte de la ciudadanía desea culminar con esta confrontación, mientras en Ecuador resulta sintomático que la mayoría que antes del conflicto de 1995 deseaba un arreglo con el Perú hoy parece haberse expandido.

En consecuencia, para no atizar el ánimo de las minorías belicistas y de ciertos sectores de la fuerza armada -especialmente de la ecuatoriana que está a punto de perder su único enemigo y, por tanto, parte de su razón de ser- es necesario valorar equilibradamente las virtudes de la prudencia al momento de actuar.

En el Perú esta reclama de un lado una mayor democratización interna y, de otro, una diplomacia adecuadamente respaldada por la fuerza antes que la diplomacia pura -cuya capacidad de compromiso verosímil es, en estos casos, menor- y que la misma diplomacia presidencial, cuyos buenos resultados dependen de una alta legitimidad del Jefe de Estado, en estos momentos inexistente.

La diplomacia adecuadamente respaldada por la fuerza es hoy nacionalmente más fiable a la hora de mantener el rumbo y de fortalecer la voluntad de una solución internacionalmente realista, internamente viable y sostenible en el tiempo a través de la cooperación.

Y si a pesar de ello la voluntad política de las partes se debilitara, debe recordarse que la vulnerabilidad de nuestras economías (especialmente la ecuatoriana), las necesidades de convergencia regional, la actual inestabilidad política y económica internacional y el prolongado compromiso de los garantes no admite realistamente otro resultado que la solución definitiva en un plazo relativamente corto. La alternativa de una paz armada puede ser real pero sería ominosamente cargada al pasivo de nuestra política exterior prolongando su «hipoteca», de las generaciones futuras, de la relación con los garantes, de la viabilidad de la integración y de la estabilidad regional.

* Abogado, maestría en Relaciones Internacionales.